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2013/06/23

入手資料整理114

 施設管理権問題の解決は30年以上の課題である。30年積もりに積もった問題の解決を図りたいと思う。いつやるか今でしょと思いつつのびのびになっていた事柄である。
 昭和54年国労札幌地本判決を指導判例とするところの私企業(国鉄などの公共企業を含む)における企業秩序定立維持権と結びついた施設管理権についてはかなり研究した。それに地公労法の争議行為禁止、民法の信義則(雇用契約の基本)に地方公務員法や条例を絡め、官公庁の庁舎管理権も含めて攻める作戦だが、最初の3つは文句なしに圧勝するが、最後の公法上の問題の詰めが不十分なところがあったので、それを補修するために私のテーマ(労務管理・労働問題)とは直接関係ない市民会館などの使用不許可事件などめぼしい行政財産使用不許可事件などの判例をかき集めてきた。
 つまりこういうことである。地方自治法238条4第4項にいう行政財産の目的外使用の許可・不許可は、裁量権の濫用とみなされない限り、管理者に裁量権があるとされている。なお、地方自治法244条2項は、正当な理由がない限り、住民が公の施設を利用することを拒んではならないとしているが、下級審判例では目的外使用については同項の適用がないという解釈がある。
 しかし、地方自治法244条2項を厳格に解釈する判例も少なくないのである。それは公会堂・公民館など行政財産のなかでも一般公衆の共同使用に供されるの公共用物の使用不許可事件である。市民会館や公民館は学校施設や水道局の庁舎とは法的性質が異なるとみられる。つまり、一般公衆の利用それ自体が目的外使用ではないのである。敵対団体の妨害の想定などによる許可申請の不許可処分事件は違法と判決されることが少なくない。
 私の見解では集会の表現内容に着目した不許可は違憲判断でばっさり斬ってもよいと思う。しかし、それは市民会館や公民館というのが、そもそも一般公衆に開かれた公共用物であるためである。表現権といっても合理的な時・場所・態様の規制は受ける。一般的な官公庁の庁舎においては、職員であれ一般公衆であれ、集会、演説、オルグ(勧誘)活動、募金・署名活動、商行為、ビラ貼り、ビラ配り等や、その庁舎の本来業務と直接無関係な目的の公衆の立入りなどを目的外使用として合理的な規制があってしかるべきである。とくに業務に影響があるものは当然なのであって、この違いがわからない人もいそうなので一応説明する必要があると感じたからである。以下のような判例が参考になるだろう。

 10009広島県能美町事件 広島地裁昭50.11.25判決 判時817号
 行政財産の使用不許可処分判例。原告は部落解放同盟の支部結成大会を行うため、住民の集会利用等を予定して町が建設した公民館の使用許可申請をなしたが、町長は不許可とした。広島地裁はこの不許可処分が集会の自由を規定する憲法21条に違反すると判示した。他方、公民館不許可処分抗議集会について小学校の使用不許可処分は適法とされた。これは学校施設の設置目的からして本件使用は目的外使用でありこのような場合、その使用の諾否については原則として管理者の裁量に委ねられているとしており、本件については裁量権の濫用はなかったとする。。
 判例時報の解説によると、会館と小学校では施設の法的性質の違いがあると指摘する。本件会館は行政財産のなかでも一般公衆の共同使用に供されるの公共用物であるのに対し、小学校は地方自治体の公共に供される公用物である(地方自治法238条3項)、前者は「許可使用」と解され、公共の安全等の見地から使用を制限することはできるが、許可するか否かは一定の範囲で拘束されるのに対し、後者は、一般人には許されない特別の使用をなし得べき権限を設定する「特許使用」と解され(田中次郎『新版行政法(下)Ⅰ234以下)、それは管理者の自由裁量である。

 
 10010泉佐野市民会館使用不許可事件 最高裁第三小法廷平7.3.7判決 民集49巻3号687頁 判タ876号
 
 本件は昭和59年6月3日市立市民会館における「関西新空港反対全国決起集会」開催の使用申請に対する市長(総務部長の専決処分)の不許可処分を認め、憲法21条(集会の自由)、地方自治法244条2項(正当な理由がない限り、住民が公の施設を利用することを拒んではならない)同3項(住民の利用について不当な差別的扱いをとてはならない)に違反しないと判示した。
 不許可理由は、泉佐野市条例の「公の秩序をみだすおそれがある場合」という規定によるものであった。
 最高裁は、単に危険な事態を生じるという蓋然性があるというだけでは足りず、明らかに差し迫った危険の発生が具体的に予見されることが必要であるとし、そう解する限り、泉佐野市条例は憲法、地方自治法に違反しないとした。
 当時、集会の実質上の主催者である中核派が、関西新空港の建設に反対し、実力で阻止する闘争方針により、連続爆破や放火といった違法行為について自ら犯行声明を出し、機関紙において本件集会がこれらの事件の延長線上にある旨を強調し、デモ行進では本件集会が山場であることが横断幕で明示され、本件不許可処分のされた当時、大阪中之島公会堂で第四インターの主催する集会に乱入し多数の負傷者や逮捕者を出し、機関紙において革マル派や第四インター等に対する報復を呼びかけていた(「すべての第四インター分子は断罪と報復の対象である。絶対に等価以上の報復をたたきつけてやらなくてはならない‥‥」など)。この事実関係から本件集会が会館で開かれたなら、会館内とその付近で暴力の行使を伴う衝突が起こるなどの事態が生じ、結果、職員、通行人、付近住民に身体・財産の侵害される事態を客観的事実により具体的に予見されたとして、この事情の下では、憲法、地方自治法に違反しないと判示した。
 私が思うに、市民会館は別途検討するアメリカの表現権判例におけるパブリックフォーラム論のパブリックフォーラムにあたるから、集会の表現内容に着目した不許可なら違憲判断をとるべきである。また市が主催者を嫌悪していたことが理由であるとしても、憲法、地方自治法にも反すると考える。
 しかし判決は、集会目的や実質的な主催者である中核派という団体の性格を理由とする不許可処分ではないと言っている。
 とはいえ、明らかに差し迫った危険の発生が具体的に予見されたというのは本当なのだろうか。上告人らは、会館が許可されなかったため、市内野出町の海浜に変更して集会を行っているが、別段混乱は生じておらず、デモも公安委員会が認めている。したがって私は判決に疑問なしとしない。
 
 10011鹿児島県立大島北高校目的外使用不許可事件 福岡高裁宮崎支部昭60.3.29判決 判タ574号
 
 本件は現鹿児島県奄美市に所在する県立高校施設の校長による目的外使用不許可処分を、合憲、適法とし、控訴棄却としたものであるが、判例タイムズの解説によると学校施設の目的外使用の法律関係についてアメリカの表現権判例におけるパブリックフォーラム論を踏まえ、学校施設はセミ・パブリックフォーラムとする思想を受け容れた点でスマートな新判例であり、目的外使用の法律関係について丁寧に検討していることから、上出来の判決といえる。
 事案は教職員組合が主任制反対闘争に関連してミュージカル公演(カチューシャ劇団の「ああ野麦峠」)を企画し県立高校体育館の使用申請をしたところ、校長が学校教育に支障があるとの理由で使用不許可処分とした。教職員組合は憲法21条、地方自治法244条3項等に違反するとして損害賠償を請求したものであるが、判決は学校施設は本来学校教育の目的に使用すべきものとして設置されたもので、一般公衆の集合、表現活動の利用のために設置された公会堂、公民館等の公の施設と異なるが、本来使用目的のほかに、社会教育法、スポーツ振興法の趣旨、慣行上、副次的に集合活動の場とされてきたことに照らし、全く住民が学校施設の目的外使用につき、憲法21条に基づく権利がないとはいいきれないとしながら、「本来の使用目的である学校教育上に支障がある場合にまで、その使用を要求する憲法上の権利を有しないというべきであり、また管理者は右施設の本来の使用目的である学校教育上の目的に支障が全く存在しないことが明らかな場合など特段の事情がない限り、集会、表現活動のゆえをもって右施設を使用させることを義務づけられるものではないというべきである。」とし、本件ミュージカル公演は学校教育の目的上明らかに支障がないとはいえないので、不許可処分は憲法に違反しないと述べ、裁量権の濫用にもあたらず、不許可処分を適法としている。なお公演は学校施設が不許可のため野外で行われた。
 
 
 以上は要約であるが、この判決で関心のある部分のみ引用する。
 
「(一)地方公共団体は、住民の福祉を増進する目的をもってその利用を供するために設置した公の施設につき、住民がその目的に適う公の施設としてこれを利用することを正当な理由なく拒んではならない(地方自治法244条)。
 しかしながら、公の施設をその目的外に使用する場合は、施設管理権の使用許可が必要であり、それは行政財産たる公の施設の用途又は目的を妨げない限度においてその使用を許可することができるのである(地方自治法238条の4第4項)。
 そして、このような公の施設ないし行政財産の目的外使用の一般的原則は、その施設ないし財産の一である学校施設の目的外使用についても、特段の定めがない限り当嵌るといわなければならない。
 (中略)
 (三)学校施設の目的外使用に関しては、学校教育法八五条に「学校教育法八五条に「学校教育上支障がない限り、‥‥学校の施設を社会教育その他公共のために、利用させることができる。」の旨の規定があるが、これはとくに前示行政財産の目的外使用一般を律する地方自治法二三八条の四第四項を学校施設の目的外使用一般を律する地方自治法二三八条の四第四項を学校施設の目的外使用に敷衍したもので、両規定は同一の趣旨を定めたものにわかならない。(中略)
 (五)県教委が公立学校施設の目的外使用許可基準等について定めた管理規則は、地方教育行政法三三条一項に基づき適法に制定されたものであるが、同管理規則は次のように定めている。
 「第八条 次の各号の一に該当し、又は該当するおそれがある場合においては、校長は、施設、設備の利用の許可を与えてはならない。
 (1)学校教育上支障があるとき。
 (2)公安を害し、風俗をみだし、その他公共の福祉に反するとき。
 (3)もっぱら私的営利を目的とするとき。
 (4)施設、設備を損傷する等、その管理上支障があるとき。
 (5)その他校長において支障があるとき。
 右管理規則八条も学校施設の目的外使用について前示地方自治法二三八条の四第四項、政令三条、学校教育法八五条、社会教育法四四条一項、スポーツ振興法一三条一項等の趣旨を踏えて学校施設の第一次管理権者である県教委がその目的外使用基準を定めその基準内において校長にその利用許可権限について授権とたものであるというべきである。
 二「学校教育上の支障」について
 ‥‥「学校教育上支障がない」とは、単に施設が狭隘であるなどの物理的支障に限らず、教育上の配慮から広く児童、生徒に対し精神的悪影響を与え当該学校の教育方針に悖るような場合もこれに当たるべきである。
 そして、「学校教育上の支障」は、単に現在の具体的な支障の存否だけでなく将来における支障が生じる虞れが明白な場合も含むと解するのが相当である。
 (二)本件公演実施と学校教育上の支障
 ‥‥かくして控訴人組合及び鹿児島県教職員組合と県教委との間に激しい対立が生じ、右両組合員多数が鹿児島県教育庁内等で連日座り込みやデモを行い、ストライキによる反対闘争を行ない、右給与条例成立後は、従前どおり主任の職員会議における選出、一年交替制の確立、主任中心の学校運営の排除を目標とする活動をするとともに、主任手当支給対象者に対し主任手当金を両組合に拠出することを決め、その誓約書を提出させる主任手当拠出闘争に積極的に取組み、その結果鹿児島県立高校の主任手当受給者のうち控訴人組合への拠出者が、昭和五三年七三・六%、昭和五四年七五店・五%に達したが‥‥右拠出闘争から脱落した者もあるし、非組合員でも右拠出に応じたものがいた。控訴人組合は昭和五四年度の具体的闘争目標の一つとして、主任制の空洞化のための主任手当の完全拠出を実現させるため組織をあげて積極的な説得活動をすること及び累積した拠出金を公立学校の体育教材の購入及び不足する学校施設の改善の資金として寄附すること、及び右拠出金をもって本件公演を実施することを掲げていた。本件公演の宣伝用パンフレットにも、「主催者のあいさつ」の表題で「主任手当は、ごく一部の先生にしか支給されず、学校の仕事をみんなで公平に分担しあい協力し合っている先生がたにとっては非常に不公平な手当てであり、先生がたの和が乱れるもととなります。ほとんど大部分の先生方がたがこの主任手当に反対し、主任手当は、支給されても受けとらず、教育を向上させるための資金になるよう寄附されています。」との記載があり、この資金を役立てるため本件公演を計画したとの趣旨が併せて記載されているし、本件公演の際の主催者である控訴人組合の挨拶でも同旨のことが述べられていた。
 以上の事実を考え併せると、本件カチューシャ公演が主任制形骸化闘争としてなされた主任手当拠出運動の一環であり‥‥右闘争の教育宣伝を行い、もって主任制度の終局的廃止を目指したものであって、本件公演の会場として本件学校施設の使用を許可することは主任制度をめぐる前示深刻な紛争に一石を投じ、校長らと控訴人組合員のみならず、教職員間の対立、緊張を一層昂め、紛争が激化増大して学校運営に支障をきたし、ひいて児童生徒に対する学校教育上に支障を与える蓋然性が高かったと推認するのが相当であり‥‥適法な処分である。
 (中略)
 第三 裁量権濫用の検討
 ‥‥
 一 地方自治法二三八条の四第四項、学校教育法八五条は前示のとおり、「用途又は目的を妨げない限度」ないし「学校教育上支障のない限り」その「使用の許可」ができ「利用させる」ことが「できる」ことを定めたものであって、右学校教育上の支障があれば利用許可ができないことは明らかであるが、その支障がないからといって直ちに利用許可を管理権者に義務づけたものではなく、その場合でもなお行政財産たる学校施設の目的用途と当該目的外使用の目的、態様などの関係において合理的、合目的的裁量判断により利用を許可しないこともできる趣旨であると考える。(中略)
 そして本件利用不許可処分は‥‥本件公演が学校教育上支障がある場合ないしその虞れがある場合に該り、かつそのように校長が判断してなされたものであって‥‥とくに恣意的な害意をもってなされたものであるなどの特段の事情は認められないから、前示合理的、合目的的裁量判断の枠内にあり、これがせ裁量権の濫用に当たるとは認められず‥‥
 二 控訴人らは本件公演が主任制形骸化闘争の一環として行われたものとすれば、それは組合活動であり‥‥憲法二八条の団結権、地方公務員法五二条の職員団体結成の自由に基づき結成されたものであるから、その正当な団結権教化と経済的地位の向上を目指した団体活動を嫌い、これを尊重せずに学校施設の利用不許可処分をしたのは裁量権の濫用である旨主張するが、そもそも行政財産たる学校施設は本来の学校教育の目的にしようすべきものであり、前示限度でこれを目的外に使用することを許可する場合の法律関係は、私法上の賃貸借などの貸借関係たる性質を帯有するものにほかならないから、特別の事情がない限り賃貸主になろうとするものに賃借人が自己の団結権の保障を根拠に貸借契約の締結を強制することができないことは明らかである。
 したがって、第三者の行なう本件公演の学校教育の目的外使用の許可申請と団結権の保障とは無関係であって、控訴人の団結件の保障の故をもって本件学校施設利用不許可処分が処分権の濫用になるという控訴人の主張は採用できない。」
 
 つまりこの判決は、学校施設は副次的に集合活動の場でもありうることを否定しないが、本件ミュージカル公演は、組合による主任手当の拠出を資金として行なわれ、主任制形骸化闘争の教育宣伝を目的とし、教職員間の対立、緊張を一層昂め、紛争が激化増大して学校運営に支障をきたす蓋然性が高かったがゆえに不許可処分は適法であり、団結権侵害にも当たらないとしている。 
 
 
  
  (つづく)

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