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2019/01/27

地方公営企業に適用できる施設管理権(庁舎管理権)や行政財産の目的外使用許可の裁量等の判例法理(その4)

(承前)

九 施設管理権にかかわる事案であるにもかかわらず国労札幌地本判決が引用されず組合等の主張が認められた例

 

○総合花巻病院事件・最一小判昭60 523労働委員会関係裁判例集20164

 

 6年余の間、病院は、毎年多数回にわたり、その都度の許可をもって、組合の執行委員会および総会のため、講堂、磨工室、地下の手術室等の病院施設の無償利用を認め、組合の利用申し入れを拒否したことはなかったにもかかわらず、突然不許可としたのは、組合が上部団体の医労協に加盟したことを嫌悪しこれを牽制、阻止することためであった、組合運営に対する支配介入にあたるとした原審の判断を是認している。

 病院長は院長室に組合委員長、書記長、副委員長などを呼び、医労協に加盟しないよう説得、依頼し、書記長には出産祝を名目に一万円、副委員長に新築祝を名目に二万円を供与した事実があった。

 

○国産自動車交通事件・最三小判・平6・6・7労働法律旬報NO.1349はタクシー労働者を組織する「新協力会」が賃金のスライドダウンに反対するため無許可で会社構内(空地)を約三時間半にわたって占拠して開催した臨時大会(出番者も多数参加)に対して、会社が幹部を懲戒解雇した事案で、違法な争議行為あるいは組合活動ではないとして、解雇を無効とした東京高裁平成3年9月19日判決(前記労働法律旬報所収)の判断を是認している。高裁の判断は、本件は就労を予定していた者(出番者)も多数参加したことから、実質ストライキであり、構内を無断で使用したことは責任を免れないとしても、それにより大会開催によるストライキが違法にはならないとする。

 しかし一方でミツミ電機事件・東京高判昭63・3・31判例タイムズ682号132頁は、本件春闘時の長期ストとピケにかかわる幹部責任追及としての懲戒解雇の効力が争われた事件で、一審と異なり懲戒解雇を正当化した。会社は、争議中の集会、デモ、泊まり込み、ビラ貼付・赤旗掲揚も懲戒解雇の理由となっており、地位保全処分命令の取消をめた訴訟であるが、争議中の組合によって行われた会社の物的施設の無断利用が、正当な組合活動として是認する余地はなく、その利用を拒否したことが使用者の権利濫用には当たらないとしている。

 

〇金融経済新聞社事件・東京地判平15・5・19労判858

 休憩時間中の無許可集会、始末書提出拒否を理由とする役付(営業局参事・次長心得)を解く降格処分を無効とした。

 

 

 

 

第三 B系統 地方自治法238条の47項号(旧4項)の目的外使用許可の裁量処分の判断枠組 

 

一 呉市立中学校教研集会使用不許可事件 最三小判平18.2.7の判断枠組の意義

 

 呉市立中学校教研集会使用不許可事件 最三小判平18.2.7 民集602401頁(使用不許可処分を違法とする)は、広島県教組が広島県教研集会会場として呉市立二河中学校の施設の使用を申し出、校長が、職員会議を開いた上、支障がないとして、いったんは口頭で使用を許可する意思を表示した後に、市教委が、過去の右翼団体の妨害行動を例に挙げて使用させない方向に指導し、自らも不許可処分をするに至ったというものだが、組合側が不当に使用を拒否されたとして損害賠償を求めた事案で、一審、二審とも県教組が勝訴、最高裁は本件不許可処分を裁量権の濫用と認定し上告を棄却したというものだが、最高裁が初めて、学校施設の目的外使用の諾否の判断の性質、司法審査のありかたを明らかにした。

 同判決は裁量処分の権利濫用の有無について、従来の重大な事実誤認や社会通念からの顕著な逸脱という社会通念審査(最小限審査)に加えて、「判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くことがないかを検討」する判断過程合理性審査[本田滝夫2007]を採用し、審査密度を濃くした審査方法を示したことが注目され、指導的判例の位置づけになっている。

 しかも同判決の判断過程審査方式は、学校施設のみならず、公立の福祉施設や、市庁舎の職員組合に対する便宜供与にいたるまで判断枠組として引用されているので影響力が大きい。

 というのも学校施設は地方自治法238条の4第7項(旧4項)にいう行政財産であり、したがって、公立学校施設をその設置目的である学校教育の目的に使用する場合には、同法244条の規律に服することになるが、これを設置目的外に使用するためには、同法238条の4第7項(旧4項)に基づく許可が必要であるが、これは、これは地方自治体及び地方公営企業の庁舎も同じことだからである。

  判批[本田滝夫2007]は判旨を6項目に分けているが、学校教育特有の項目を除くと以下の5項目とみなすことができる。

  

判旨1 学校教育上支障がなくても不許可とする管理者の裁量を認める

 

  目的外使用の許可は「学校教育上支障があれば使用を許可することができないことは明らかであるが、そのような支障がないからといって当然に許可しなくてはならないものではなく、行政財産である学校施設の目的及び用途と目的外使用の目的、態様等との関係に配慮した合理的な裁量判断により使用許可をしないこともできるものである。」

 

判旨2 裁量権の濫用として違法となるかどうかは、社会通念審査+判断過程合理性審査による

 

 「管理者の裁量判断は、許可申請に係る使用の日時、場所、目的及び態様、使用者の範囲、使用の必要性の程度、許可をするに当たっての支障又は許可をした場合の弊害若しくは影響の内容及び程度、代替施設確保の困難性など許可をしないことによる申請者側の不都合又は影響の内容及び程度等の諸般の事情を総合考慮してされるものであり、その裁量権の行使が逸脱濫用に当たるか否かの司法審査においては、その判断が裁量権の行使としてされたことを前提とした上で、その判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討し、その判断が、重要な事実の基礎を欠くか、又は社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限って、裁量権の逸脱又は濫用として3違法となるとすべきものと解するのが相当である。」

 

判旨3 職員団体の使用の必要性が大きいからといって管理者に受忍義務はないとする国労札幌地本ビラ貼り事件・最三小判昭54103と類似の説示。

 

 「教職員の職員団体は、教職員を構成員とするとはいえ、その勤務条件の維持改善を図ることを目的とするものであって、学校における教育活動を直接目的とするものではないから、職員団体にとって使用の必要性が大きいからといって、管理者において職員団体の活動のためにする学校施設の使用を受忍し、許容しなければならない義務を負うものではないし、使用を許さないことが学校施設につき管理者が有する裁量権の逸脱又は濫用であると認められるような場合を除いては、その使用不許可が違法となるものでもない。」

 

 厳密に言えば地方自治法238条の4第7項(旧4項)の目的外使用許可の判断枠組みは一般私企業の指導判例である国労札幌地本判決とはかなり違う。同判決は「当該物的施設につき使用者が有する権利の濫用であると認められるような特段の事情がある場合を除いては‥‥正当な組合活動として許容されるところであるということはできない。」という特段の事情論であるが、風穴は開けられていないし、行政裁量のような、判断過程合理性審査はとらないのであるから、一般私企業の施設管理権とは一線を画しているが、受忍義務はないという趣旨は同じということである。

  

判旨4 従前の運用と異なる取扱についての判断枠組

 

 「従前、同一目的での使用許可申請を物理的支障のない限り許可してきたという運用があったとしても、そのことから直ちに、従前と異なる取扱いをすることが裁量権の濫用となるものではない。もっとも、従前の許可の運用は、使用目的の相当性やこれと異なる取扱いの動機の不当性を推認させることがあったり、比例原則ないし平等原則の観点から、裁量権濫用に当たるか否かの判断において考慮すべき要素となったりすることは否定できない。」

 

判旨5 事実関係に過大考慮・過小考慮定式を当てはめる判断枠組

 

 「本件不許可処分は、重視すべきでない考慮要素を重視するなど、考慮した事項に対する評価が明らかに合理性を欠いており、他方、当然考慮すべき事項を十分考慮しておらず、その結果、社会通念に照らし著しく妥当性を欠いたものということができる。」

 

 本件使用不許可が裁量権の濫用という結論に導いたのが以下のように、判断過程合理性審査における過大考慮・過小考慮定式を当てはめたことにある。

 

(1)当然考慮すべき事項を十分考慮していない

 

A 教研集会は教育特例法19条、20条(平成15年改正で21条・22条)の趣旨にかなう自主研修であることを考慮してない

 

 「教育研究集会は、被上告人の労働運動としての側面も強く有するもの‥‥教員らによる自主的研修としての側面をも有しているところ、その側面に関する限りは、自主的で自律的な研修を奨励する教育公務員特例法19条、20条[平成15年改正で21条・22条・引用)の趣旨にかなうものであり‥‥使用目的が相当なものである」

 

 コメント-これが本件を裁量権の濫用とする決め手ともいえる。一審広島地判平14.3.28民集602443号は、市教委に積極的に研修の場として学校施設を確保すべき配慮義務があるとし、本件を、目的外使用の問題ではなく、設置目的に沿った使用の問題と捉えているような行論を展開している[安藤高行2010]。こまの、最高裁も教研集会に好意的だった一審の論理構成に引きずられた感がしないでもない。

 新進気鋭の行政法学者の仲野武志[2007]は、教研集会には教職員の人事、労働条件等の分科会もあり、純粋に労働運動として性格が表れており、自主的研修としての性格と、労働運動としての性格を別個の対象事実として捉え、労働運動としての性格を重視したとしても適正な考慮であるはずと批判的な見解を示している。ている。

 

 

B 学校施設でなく他の公共施設を利用する場合利便性に大きな差違があることを考慮してない。

 

 「教育研究集会の中でも学校教科項目の研究討議を行う分科会の場として、実験台、作業台等の教育設備や実験器具、体育用具等、多くの教科に関する教育用具及び備品が備わっている学校施設を利用することの必要性が高いことは明らかであり、学校施設を利用する場合と他の公共施設を利用する場合とで、本件集会の分科会活動にとっての利便性に大きな差違があることは否定できない。」

 

(2)重視すべきでない考慮要素を重視している(過大考慮)

 

A 右翼団体の妨害行動は過大考慮である

 

 「過去‥‥学校に右翼団体の街宣車が来て街宣活動を行ったことがあったという‥‥しかしながら、本件不許可処分の時点で、本件集会について具体的な妨害の動きがあったことは認められず(‥‥実際には右翼団体等による妨害行動は行われなかった‥‥)、本件集会の予定された日は、休校日である土曜日と日曜日であり、生徒の登校は予定されていなかったことからすると、仮に妨害行動がされても、生徒に対する影響は間接的なものにとどまる可能性が高かった」

 

B 教研集会の政治的性格は過大考慮である

 

「教育研究集会の要綱などの刊行物に学習指導要領や文部省の是正指導に対して批判的な内容の記載が存在することは認められるが、いずれも抽象的な表現にとどまり、本件集会において具体的にどのような討議がされるかは不明であるし、また、それらが本件集会において自主的研修の側面を排除し、又はこれを大きくしのぐほどに中心的な討議対象となるものとまでは認められないのであって、本件集会をもって人事院規則14-7所定の政治的行為に当たるものということはできず、また、これまでの教育研究集会の経緯からしても、上記の点から、本件集会を学校施設で開催することにより教育上の悪影響が生ずるとする評価を合理的なものということはできない。」

る。

 

 コメント-仲野武志[2007]はこの説示についても、人事院規則14-7第6項の犯罪構成要件にならない限り使用目的の相当性の考慮対象事項になせないと解されるが、そのような絞り込みの根拠は必ずしも明確でないと疑問を呈し、全体として過大考慮・過小考慮の判定の根拠は脆弱だとする。最高裁は不許可処分を違法とする論理の脆弱性を補強するために、従前の運用と異なる取扱から「推認」された「動機の不当性」(処分は、県教委等の教育委員会と被上告人との緊張関係と対立の激化を背景として行われたことを指すものと思われる)を補強論理としているが、これがなければこの判例は批判を免れることができなかったと述べているが同感である。

 

 私は、最高裁が行政財産の目的外使用不許可の司法審査で、過大考慮・過小考慮定式を加えたことに批判的な見方をとる。

 なぜならば、この審査方式の先例が神戸市立工業高等専門学校においてエホバの証人のが剣道実技履修の拒否のため原級留置となったため退学処分とされた事案で、処分は、裁量権の範囲を超える違法なものした最二小判平8・3・8民集50巻3号469頁である。

 これは信教の自由や教育を受ける権利という人権にかかわる深刻な問題で、違憲判断にしてもよさそうな事案、密度の濃い司法審査であるのは当然であってそれに対して本件は管理者が広範な裁量権を有する庁舎管理権の事案で同列の問題とはいえないからである。

 とはいえ、最高裁の先例として確立している以上、行政財産の目的外使用不許可は、過大考慮・過小考慮定式による判断過程の合理性審査に耐えられる判断でなければならないことになったとえるのだ。

 以下下級審判例を検討することとするが、結論を先に言えば、教研集会使用不許可が違法とされたことは、決して裁判所が組合活動に好意的になったことを意味しないし、過大考慮・過小考慮定式による判断過程審査が、教研集会以外で組合側に有利に働くことはあまりないと考えられる。

 

二 教研活動以外の組合集会や労働組合への便宜供与で大多数の判例は目的外使用不許可を適法としている

 

 地方自治法238条の47項号(旧4項)の組合活動等の目的外使用の使用相当性、それなりに判例は蓄積している。呉市立中学校教研集会使用不許可事件・最三小判平18.2.7以降、教研集会の不許可処分は違法とされているが、呉市立中学校判決以前のものも含め、組合集会等、教研集会以外は殆ど使用不許可処分を適法としているといってよい。

 もっとも近年の組合事務所使用不許可(大阪高判27・6・2)や分会会議といった日常的な組合活動ですら使用不許可処分を適法(大阪地判平291220)とした事例は、大阪市独自の条例(組合への便宜供与を禁止した大阪市労使関係に関する条例第12条)を適用した判断だが、広島県の判例は、そのような条例がなくとも教職員組合の定期総会や、人事委員会報告集会のような組合集会の学校施設使用不許可処分を適法としており、呉市立中学校判決以前の判例のため、その判断枠組にもとづくものではないが、呉市立中学校判決の判断過程審査方式をとったとしても結論はかわらないだろう。

 教研集会以外、唯一例外的に組合活動へ便宜供与拒否を違法としたのは、福岡県教職員組合鞍手直方支部事件・福岡高判平16120判例タイムズ1159号149頁であるが、組合加入勧誘のオルグ活動を目的とした分会会議の施設利用の拒否という事案があるくらいである。

 

1.地方自治法238条の47項号(旧4項)の目的外使用不許可を適法とした判例

 

 大阪市教職員組合分会会議使用不許可事件・大阪地判平291220が大阪市労使関係条例のもとでは、ふだんの組合簾活動である分会会議ですら不許可を適法としている、もっともこれは大阪市の条例のもとでのものである。しかし、条例がなくても広島県高教組「人事委員会報告説明会」県立高校体育館使用拒否事件・広島地判平14328がストライキの実施の賛否を問う批准投票が実施等を理由として、広島県高教組定期総会学校施設使用不許可事件 広島地判平1729がストライキを視野に入れた活動方針等を理由として使用不許可を適法としている。

 

●鹿児島県立大島高校等6カ所の学校施設目的外使用不許可事件(鹿高教組主催ミュージカル公演不許可)事件・福岡高裁宮崎支部判昭60.3.29判タ574

 本件鹿高教組主催ミュージカルの「ああ野麦峠」公演が主任制形骸化闘争としてなされた主任手当拠出運動の一環であり‥‥本件公演の会場として本件学校施設の使用を許可することは主任制度をめぐる‥‥教職員間の対立、緊張を一層昂め、紛争が激化増大して学校運営に支障をきたし‥‥ミュージカル公演は学校教育の目的上明らかに支障がないとはいえないので、不許可処分は憲法に違反しないと述べ、裁量権の濫用にもあたらないとする。

 

●広島県高教組「人事委員会報告説明会」県立高校体育館使用拒否事件・広島地判平14328、裁判所ウェブサイト(公立高校施設利用不許可)

 広島県高教組が毎年開催している「人事委員会の報告」集会を県立高校で開催しようとして、同校体育館の使用を申し入れが拒否された事案。

 当該集会では、組合員にストライキの実施の賛否を問う批准投票が実施されることになっており、集会の内容に一部、争議行為を禁止する公務員法371項の規定に抵触するものが存在することが明らかで、施設管理上、学校教育上の支障に該当するとして、不許可行為は適法であるとしたが、不許可を文書で通知する義務に違反した点を違法とし、教育長の責任を認め10万円の賠償を命令した。

 なお、この判例は、呉市立学校教研集会の使用不許可が裁量権を逸脱したと判示した広島地判平14.3.28民集602443号と同じ裁判体が同日に判決を下したものである。

  

●福岡県教職員組合鞍手直方支部事件・福岡地判平14625判例タイムズ1159号154頁

 原告県教職員組合A支部のB小学校分会が、そのオルグ活動(組合加入勧誘)のためB小学校施設の使用許可を同小学校校長に求めたところ、校長がこれを拒否したため、校長の本件不許可処分は裁量権を逸脱した違法な処分であるとして、損害賠償を求めた事案で、本件不許可処分に裁量権の逸脱はないとして、請求を棄却した事例。ただし控訴審は違法とする

 

●広島県高教組定期総会学校施設使用不許可事件 広島地判平1729-裁判所ウェブサイト

(公立高校の施設利用不許可)

 高校の体育館で定期総会を開催するための使用許可申請の校長による不許可処分を適法とした。

 広島県高教組の支部である原告がそれぞれの事務局のある高校の体育館で定期総会を開催するための使用許可申請の校長による不許可処分を適法とした。その理由の要所は以下のとおりである。

 本件各大会が開催された平成14年4月20日は土曜日で部活動その他への影響はなかった、施設管理上の支障は特に認められない。しかしながら、本件各大会を学校施設で開催することは学校教育上の支障を来すといわざるを得ない。

 第1に、本件各大会の内容は第49回各大会と大略同じであるところ、第49回定期大会(府中地区)ではストライキを視野に入れた組合活動が提言された上、ストライキの方針であったが最終的に不満を残しつつもストライキを回避するに至った経緯が詳細に報告され、第49回定期総会(三次地区)では、高教組がストライキを配置し、諸要求実現のために戦う方針であると組織決定され、「確定闘争は職場闘争の集大成です。だからこそ日常的な職場闘争をさらに強化していくことが、最大の課題だと思います。」と提言されている。もっとも地公法37条1項は地方公務員の争議行為を禁止しているのであって、争議行為を視野に入れた活動方針を示すだけでは、直ちに地公法37条1項に反するものではない。しかしながら、ストライキ権が確立されたことの報告や、ストライキを視野に入れた活動方針、「ストライキを基軸とした通年的な戦いを堅持」などの内容からすれば、生徒、父兄等が公教育に対して不信を抱くことは想像に難くなく、学校教育上の支障を肯定する事情として考慮するのが相当である。

 第2に、主任制に反対し、学校組織の見直しと確立を提言している第49回各大会の内容には、学校教育法施行規則65条1項、22条の3第1項に抵触するものが含まれていたと認められる。

 第3に、卒業式等での国旗掲揚等を強制すべきではないとの立場を明確にし、強制阻止に向けた活動を展開すべきであると提言されているところ、文部省告示である学習指導要領に反している以上、生徒、県民等が公教育への不信を抱くことは否定できない。

 第4に、、第49回定期大会(府中地区)において、次回の参議院選挙で新社会党から立候補する予定の者を組織推薦し支援することが決定されたこと、第49回定期総会(三次地区)においも同様に決定されたことが報告されたが、公教育においては政治的中立性が求められるのであって学校教育上の支障を肯定する事情として考慮すべきである。

 

●広島県高教組教研集会使用不許可事件・広島高判昭18125判時1937号95頁

(公立学校の施設利用拒否)

 教研集会開催目的の県立高等学校の教室や体育館等の使用申請について不許可を適法とする。

 

○●大阪市労連、市職、市従、学給労等組合事務所使用不許可事件・大阪高判27・6・2判時2282号28頁(原判決変更。平成24年の使用不許可処分のみ違法、平成25・26年の不許可処分は適法)

◯●大阪市労組・大阪市労働組合総連合組合事務所使用不許可事件・大阪高判27・6・26判時2278号32頁(原判決変更。平成24年の使用不許可処分のみ違法、平成25・26年の不許可処分は適法)

 一審判断を一部変更。平成24年の目的外使用申請不許可では、前年度の許可満了の3ヶ月前に、何らの前触れもなく不許可の方針を表明した処分であるので違法とするが、大阪市労使関係に関する条例の規定及び行政事務スペースの欠如を理由としてなされた平成25年、26年の不許可処分を適法とする。同条例12条を労働組合等に対する便宜供与はほぼ例外なく行われないものと解したうえ、条例制定には十分に理由があり、支配介入には当たらず、憲法28条にも違反しない。又労組法上は、最小限の広さの事務所の供与を許容しているが使用者の義務ではなく奨励するものでもないとし、被控訴人らは、本件事務室部分を権原なく占有しているというべきであって明渡請求は理由がある、この間の相当使用料額は1か月17万6830円となることが認められ、明渡済みまでの使用料相当損害金を支払う義務を負うと判示した。

 

●枚方市組合事務所使用料徴収処分取消請求事件・大阪地判平28328掲載TKC

 市長が職員会館における組合事務所の使用料を徴収することとしたことにつき、裁量権を逸脱又は濫用したものとは認められないとする。「公有財産の使用に関する受益者負担の要請が強まっており‥‥市議会等において、組合事務所の無償使用についての質疑がなされ、住民監査請求もなされるなど‥‥関心が高まり、大阪府下においても組合事務所の使用料を徴収する自治体が増加しつつあったことなどといった‥‥゜状況下において、市長が、原告による組合事務所の‥‥使用料の減免申請に対し、組合事務所が収益を目的としない使用に当たるものの、「市長が特に必要と認めるもの」に当たらないとした判断は‥‥相応の合理性が認められる。」

 

●大阪市教職員組合分会会議使用不許可事件・大阪地判平291220判タ1452号131頁(大阪市労使関係に関する条例第12条にもとづく組合分会会議の施設利用不許可を適法とする)

 教職員組合、延べ44回にわたり学校施設の目的外使用許可を申請したところ、各校長は、大阪市労使関係に関する条例第12条「労働組合等の組合活動に関する便宜の供与は、行わないものとする。」にもとづき各校長は、同申請をいずれも不許可とした不許可処分につていて無形損害が生じたと主張して、被告に対し、国家賠償法1条1項につき損害賠償請求した事案で、件各校長に裁量権の逸脱及び濫用があったとはいえないとして原告の請求を棄却。

 「労働組合等が、憲法28条及び各種法令によって、当然に使用者の所有し又は管理する施設を組合活動のために利用する権利を保障されているということはできず、使用者において、労働組合等による上記利用を受忍しなければならない法的義務を負うと解すべき理由はないのであって、このことは、従前、組合活動のための施設利用の許可が繰り返し行われてきたという事情があったとしても、変わるものではない」と説示し、国労札幌地本事件最三小判昭541030、済生会中央病院事件最二小判平元・11211、オリエンタルモーター事件最二小判平798を引用する。

 

  2.地方自治法238条の47項号(旧4項)の目的外使用不許可を違法とした判例

 

 大阪市庁舎の組合事務所使用不許可事件・大阪高判27・6・2は、前年度の許可満了の3ヶ月前に、何らの前触れもなく不許可の方針を表明した平成24年度のみ違法とされ、大阪市労使関係に関する条例の規定及び行政事務スペースの欠如を理由としてなされた平成25年、26年の不許可処分を適法としており、従って組合活動で目的外使用不許可を違法としているのは下記のとおり主として教研集会なのである。これは最高裁判例がある以上追従していくほかない。

 ただ例外的に福岡県教職員組合鞍手直方支部事件・福岡高判平16120組合加入勧誘のオルグ活動を目的とする分会会議用不許可を裁量権の濫用としているが、校長が不許可とした動機として、事前に4人の教職員が勧誘の対象とされていることを知り組合勧誘の会議に応じたくない職員への配慮があり、この動機は本来当事者の問題であるのに組合の組織化に干渉している心証がもたれている事例である。 

 

○呉市立中学校教研集会使用不許可事件・広島地判平14.3.28民集602443

○呉市立中学校教研集会使用不許可事件・広島高判平15918民集60巻2号471頁、裁判所ウェブサイト

 教職員組合が第49次広島県教育研究集会の会場として、呉市立中学校の体育館等の学校施設の使用を申し出、いったん、中学校校長から口頭で、これを了承する返事を得たのに、その後、不当にその利用を拒否されたとして、国家賠償法1条、3条に基づき、損害賠償を求めた事案。棄却

 「教育研究集会は、被控訴人の労働運動という側面を強く有するものであるが、過去48回にわたって行われた教育研究集会は、1回を除いて、学校施設を利用して開催されてきたことを考慮すると、県教委及び各市町村の教育委員会も、教育研究集会の教員などによる自主研修としての側面を尊重し、その便宜を図ってきたものであると認めることができ、以上の経過及び教育公務員特例法19条、20条の趣旨に照らすと、各教育委員会としては、被控訴人が教育研究集会を行える場を確保できるよう配慮する義務があったものといえる。」

  

○福岡県教職員組合鞍手直方支部事件・福岡高判平16120判例タイムズ1159号149頁裁判所ウェブサイ

  控訴人県教職員組合A支部のB小学校分会が、組合加入勧誘のオルグ活動のためB小学校施設の使用許可を同小学校校長に求めたところ、校長がこれを拒否したため、校長の本件不許可処分は裁量権を逸脱した違法な処分であるとして、損害賠償を求めた事案の控訴審で、使用者は教職員以外の外部の者を含むものではないこと、使用目的が控訴人の組合活動の一環たる分会会議であり、憲法28条の趣旨からもその団結権が尊重されるべきであること、被控訴人は、A校長が本件許可申請についてこれを不許可とした理由の一として、事前に組合加入勧誘の対象者がC、D、E及びFの4名であることを聞き及んでおり、その中には、当日休暇を取ろうか、出席を断ったら気まずくなるだろうかと動揺している者、授業に関して生徒及びその保護者との間のトラブルで神経をすり減らすような関係が続いで悩んでいる者、妊娠障害で苦しみ、特別休暇を繰り返している者がいたため、校長としては正常な授業を維持するためには授業と直接関係のないことで教員らにこれ以上の精神的負担をかけさせないように配慮する必要があったし、激しい組合加入勧誘がなされることも予想されたので、上記対象者の精神的負担を軽減させたり、組合加入勧誘による学校内での組合員と非組合員との気まずい人間関係が生じることを危惧しなければならなかった旨主張したが、そもそも上記主張のような組合加入勧誘に関連する行為についての事情ないし危惧は、それ自体、基本的には勧誘者ないし組合とその勧誘対象者各自の個々的対応に委ねられるべき性質のものであり、控訴人傘下の分会会議のために学校の施設の使用を不許可とする根拠としては薄弱であるといわざるを得ないなどとして、校長の行なった不許可の裁量判断は不合理で、社会通念上著しく妥当性を欠き、裁量権の逸脱、濫用として違法であるとして、原判決を変更し、請求を一部認容した事例。 

  

○呉市立中学校教研集会使用不許可事件・広島地判平14.3.28民集602443

 

○呉市立中学校教研集会使用不許可事件・最三小判平1827 民集60巻2号401頁、裁判所ウェブサイト

 

  教職員組合が第49次広島県教育研究集会の会場として、呉市立中学校の体育館等の学校施設の使用を申し出、いったん、中学校校長から口頭で、これを了承する返事を得たのに、その後、不当にその利用を拒否されたとして、国家賠償法1条、3条に基づき、損害賠償を求めた事案。棄却。

 公立学校の学校施設の目的外使用を許可するか否かは、原則として、管理者の裁量にゆだねられており、学校教育上支障がない場合であっても、行政財産である学校施設の目的及び用途と当該使用の目的、態様等との関係に配慮した合理的な裁量判断により許可をしないこともできる。 公立学校の学校施設の目的外使用を許可するか否かの管理者の判断の適否に関する司法審査は、その判断が裁量権の行使としてされたことを前提とした上で、その判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討し、その判断が、重要な事実の基礎を欠くか、又は社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限って、裁量権の逸脱又は濫用として違法となるとすべきものである。

 

 公立小中学校等の教職員によって組織された職員団体がその主催する教育研究集会の会場として市立中学校の学校施設を使用することの許可を申請したのに対し、市教育委員会が同中学校及びその周辺の学校や地域に混乱を招き、児童生徒に教育上悪影響を与え、学校教育に支障を来すことが予想されるとの理由でこれを不許可とする処分をした場合につき、〔1〕教育研究集会は、上記職員団体の労働運動としての側面も強く有するものの、教員らによる自主的研修としての側面をも有していること、〔2〕前年の第48次教育研究集会まで1回を除いてすべて学校施設が会場として使用されてきていたこと、〔3〕上記申請に係る集会について右翼団体等による具体的な妨害の動きがあったことは認められず、上記集会の予定された日は休校日である土曜日と日曜日であったこと、〔4〕教育研究集会の要綱などの刊行物に学習指導要領等に対して批判的な内容の記載は存在するが、いずれも抽象的な表現にとどまり、それらが自主的研修の側面を大きくしのぐほどに中心的な討議対象となるものとまでは認められないこと、〔5〕当該集会の中でも学校教科項目の研究討議を行う分科会の場として学校施設を利用する場合と他の公共施設を利用する場合とで利便性に大きな差違があることは否定できないこと、〔6〕当該中学校の校長が職員会議を開いた上で支障がないとし、いったんは口頭で使用を許可する意思を表示した後に、市教育委員会が過去の右翼団体の妨害行動を例に挙げて使用させない方向に指導し、不許可処分をするに至ったことなど判示の事情の下においては、上記不許可処分は裁量権を逸脱したものである。

(民集の要約から引用)

 

○都立王子養護学校事件・東京地判平18.6.23判タ1239169頁(都障労組の教研集会の使用不許可処分を違法とする)

 

◯大阪市労組組合事務所使用不許可事件・大阪地判平26910判時2261号128頁

(組合事務所使用不許可を違法と目的外使用許可処分の義務付けと国家賠償請求を認める)控訴審は一部変更

 

◯大阪市立西九条小学校等教研集会使用不許可処分事件・大阪地判平261126判時2259号114頁(使用不許可処分を違法と国家賠償法上の違法も認める)

 

○大阪市立西九条小学校等教研集会使用不許可処分事件・大阪高判平271013判時2296号30頁(大阪市側敗訴部分一部取消、使用不許可処分は違法だが国家賠償法上の違法、過失は認められない)

 

 

3.大阪市庁舎組合事務所使用不許可事件・大阪高判27・6・2の意義

 

 近年の呉市立学校事件の判断枠組によった高裁判例の理論的説示でもっとも重要な判例といえる。大阪市庁舎組合事務所使用不許可事件・大阪高判27・6・2は、組合寄りだった一審の一部変更判決だが、実質大阪市側の勝訴である。

労働組合等の便宜供与を禁止する大阪市労使関係条例を憲法28条。14条、地方自治法、労組法に違反しないとしたうえで、大阪市庁舎内の組合事務所の平成2526年度使用不許可を適法とし、占有している部分の明け渡しと、使用料相当の損害金の支払いを命じた。

 本件は、4つの事件からなる。

第1事件・平成24年度の組合事務所使用不許可処分を団結権等の侵害とし国家賠償法条の損害賠償金の支払いを求めるもの。第2事件が不許可処分後も組合事務所として占有している事務室部分について明け渡しを求めるとともに不法行為に基づき使用料相当損害金の支払いを求めるもの。第3・4事件が、大阪市労使関係条例制定後の平成25・26年度の組合事務所使用不許可処分を団結権等の侵害とし国家賠償法条の損害賠償金の支払いを求め、加えて第4事件は許可処分の義務づけを求めた。

 原審は第1、3、4事件の不許可処分を取り消し、許可処分を義務づけ、無形損害を認め、第2事件は却下。労働組合等の便宜供与を禁止する大阪市労使関係条例を適用違憲とする。

 高裁は第1事件のみ原審の判断を維持し、第3~4事件は地裁の判断を否定、同条例を合憲であり、労組法や地公法にも違反しない「適正かつ健全な労使関係の確保を図るため」「法的権利とはされていない労働組合に対する便宜供与を一律に禁止するのは不相当とはいえない」として、組合事務所を退去させ行政事務スペースを確保する必要を認め、使用不許可処分を適法としたうえ、第2事件も地裁の判断占有部分の明け渡しと使用料相当の損害金の支払いを命じた。

 

 コメント-団結権等の支障の有無・程度をも考慮すべき要素としているのは、原審、高裁も同じだが、原審(地裁判決)には「団結権等を侵害するおそれがないか配慮しなければならない」という言辞があり、最高裁が認めてはいない配慮義務に言及したのは組合に寄りすぎる説示といえる。

 高裁は、労組法は便宜供与を受ける権利を組合に付与するものではないし、問題となるのは、組合を嫌悪し、弱体化する意図、不当労働行為であるが、原審がH市長に団結権を侵害する意図が継続的にあったとするのに対し、高裁は、H市長は労使癒着の構造を改め、市民感覚に会うように是正を求めたのであって、組合を嫌悪し、支配介入する意図までは認められないとする。

 ただし、第1事件についてのみ市長が3ヶ月前に何の前触れもなく不許可の方針を示し、事務方の説明も詳細に亘るものではなく、あまりに性急だったとして、社会通念に反し違法としたのである。

 これは私の見解だが、本件は行政庁の庁舎管理に関する事案だが、高裁判決は大筋で、一般私企業の施設管理権判例の判例法理とのアナロジーで行政庁の裁量を語ってよいことを示しており、それゆえ、行政財産の先例(地方自治法238条の4第7項の目的外使用不許可処分)である呉市立中学校事件の判断枠組みのみならず、札幌地本事件最三小判昭541030民集336676(ビラ貼り戒告処分を適法とする)、済生会中央病院事件最二小判平元・11211民集43-12-1786(無許可集会警告を適法とする)、オリエンタルモーター事件最二小判平798判時1546130頁(無許可食堂利用拒否を適法とする)といった私企業の代表的な先例を引用している。これらの先例は、団結権等との法益権衡による調整的アプローチを否定しており、許諾のない労組の勝手な施設利用は正当な組合活動でないと判示するものである。

 原審のような、団結権等への配慮云々という判断枠組は先例に反する。もしも原審の判断が維持されたとするならば、不許諾施設利用は、労働基本権によって正当化されないとする一般私企業の判例法理と著しく乖離したものとなった。

 この点、高裁は最高裁の先例に沿った無難な判断をとった。団結権等に支障を及ぼす支障の有無・程度をも考慮すべき要素とすることについて原審同様に認めるとしても、オリエンタルモーター事件最二小判平798が説示する「使用者が労働組合による企業施設の利用を拒否する行為を通して労働組合の弱体化を図ろうとする場合に不当労働行為が成立し得ることはいうまでもない」(総合花巻病院事件・最一小判昭60 523労働委員会関係裁判例集20164頁という先例にもとづくと考えられる)のと同様の趣旨と理解してよいだろう。 

 

 結論として、呉市立中学校教研集会使用不許可事件 最三小判平18.2.7の判断枠組では自主研修としての教研集会は許可されなければならないだろうが、その他の大多数の組合活動を許可するか否かは、管理者の裁量権の範囲とみてよいのである。

 私の考えは大阪市のように日常的な分会会議のような便宜供与まで認めないのはやり過ぎに思うが、少なくとも、他の職員の職務専念への集中を妨げたり、休憩時間の自由利用を妨げたり、その後の作業能率を低下させるおそれがある組合活動、実際の就労現場に接近した組合活動はむろんのこと、ストライキを前提とした闘争スケジュールが明確になった時点で、組合活動の会議室利用、構内の集会利用などの便宜供与は中止命令してよいと考える。これはスト決行体制確立、業務規制闘争突入指令発令後の便宜供与を禁止する郵政省の方針を是認した東京城東郵便局事件・東京地判昭59・9・6労判442号45頁という先例もあることであり、地方自治法238条の47項号(旧4項)の目的外使用不許可の判断過程審査にも耐えられるので相当なものと判断できるからである。

 

引用・参考

安藤高行

2010「近年の人権判例(6)」『九州国際大学論集』1632010年(ネット公開)

石橋洋

1987「企業内政治活動・ビラ配布の自由と企業秩序 : 目黒電報電話局事件・明治乳業事件判決を素材として」季刊労働法142 1987

河上和雄

1980 「企業の施設管理権と組合活動--昭和541030日最高裁第三小法廷判決について(最近の判例から)」法律のひろば3311980

川神裕 呉市立中学校教研集会学校施設使用不許可事件最三小判平18.2.7 『最高裁判所判例解説民事篇平成18年度(上)』法曹会206頁 

菊池高志

1983「労働契約・組合活動・企業秩序 『法政研究』49(4) 1983

黒原智宏

2008 「公立学校施設の目的外使用の不許可処分と司法審査-呉市公立学校施設使用不許可国家賠償請求事件上告審判決」『自治研究』84巻10号

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1978「政治活動の禁止と反戦プレートの着用-目黒電報電話局事件」ジュリスト666

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1992「最高裁における『企業秩序論』」季刊労働法157

竹下英男・水野勝・角田邦重

1974「企業内における政治活動の自由-横浜ゴム事件・東京高裁判決をめぐって-」労働法律旬報850 

土田伸也

「学校施設使用許可と考慮事項の審査」別冊ジュリスト211『行政判例百選Ⅰ』第6版、2012年

仲野武志

2007「公立学校施設の目的外使用の拒否の判断と管理者の裁量権」判時1956号177頁

本田滝雄

2007「公立学校施設の目的外使用不許可処分と司法審査」ジュリスト1332

三井正信

2009 「労働契約法と企業秩序・職場環境(1) <論説> 」広島法学332

皆川治廣

2008 「判例解説 学校使用不許可処分損害賠償事件」『法令解説資料総覧』295号

山本隆司

2010「判例から探究する行政法第23回行政裁量(1)」法学教室359

渡辺章

2011『労働法講義 下 労使関係法・雇用関係法Ⅱ』信山社2011 

 

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